La Commission de la Capitale Nationale et la gestion des ressources en fonction du cycle de vie

La Commission de la Capitale Nationale et la gestion des ressources en fonction du cycle de vie

Par François LeBlanc
(Publié en 1992)

On parle souvent de programme d'entretien et de nécessité de faire de l'entretien la priorité numéro un. Mais quand on est propriétaire de centaines de milliers d'arbres, de plusieurs milliers de bâtiments dont certains ont une valeur historique nationale, de centaines de kilomètres de routes et de dizaines de ponts, la mise sur pied d'un programme d'entretien n'est pas une mince affaire!

Les propriétés fédérales sous la responsabilité de la Commission de la Capitale nationale (CCN) constituent un ensemble varié de ressources naturelles et bâties. Elles ont été acquises ou construites au cours de plusieurs générations et forment aujourd'hui le patrimoine naturel et bâti de la Capitale nationale. La plus grande partie des infrastructures que possède la CCN ont été construites entre 1950 et 1980 conformément au plan Gréber. Mais un grand nombre de structures et de propriétés sont plus que centenaires, telles que la résidence du Gouverneur général (Rideau Hall), le moulin de Wakefield ou la génératrice électrique No.2 à Hull.

Même si les propriétés de la CCN sont généralement considérées comme attrayantes, essentiellement à cause de leurs éléments naturels, des signes de détérioration apparaissent à bien des endroits. Une partie importante des infrastructures de la CCN - ponts, routes, murs de soutènement - ont atteint ou vont bientôt atteindre la fin de leur cycle de vie économique et des travaux de réhabilitation majeurs deviendront nécessaires pour corriger les défauts de structure ou maintenir la sécurité du public. Beaucoup d'édifices ont également besoin d'entretien majeur, conséquence d'un vieillissement naturel et d'une réduction des travaux d'entretien à la suite de restrictions budgétaires des dernières années. Les ressources horticoles se détériorent également sous les effets combinés de l'âge, de la maladie et du stress environnemental. Les actions curatives, telles que le remplacement des arbres et des arbustes, sont loin d'atteindre le taux de remplacement de ceux qui meurent ou sont détruits. La question du remplacement des arbres est alarmante puisqu'il faut généralement une vingtaine d'années de croissance après la transplantation d'un arbre pour qu'il atteingne la dimension de celui qui a été remplacé.

En 1989, la CCN a réalisé qu'elle ne disposait pas des budgets nécessaires pour arrêter et corriger la détérioration accélérée de ses ressources. Afin de mieux définir l'ampleur du problème, et pour identifier plus précisément les capitaux nécessaires pour rectifier la situation, la CCN avait besoin d'informations beaucoup plus complètes et précises. C'est alors qu'elle a entrepris un vaste programme d'évaluation de la condition de ses ressources naturelles et bâties, de même que l'élaboration d'un programme d'entretien et de réhabilitation en fonction du cycle de vie de ses ressources.

ANALYSE DES COÛTS DES TRAVAUX ANTÉRIEURS D'ENTRETIEN ET DE RÉHABILITATION

C'est en 1989 que débutèrent les premiers efforts pour créer une base commune d'analyse en vue d'établir les besoins futurs. Il fut alors décidé de procéder à un examen des sommes dépensées et des résultats obtenus au cours des quatre années précédentes.

Il fallait d'abord procéder à la différenciation entre les projets de réhabilitation de ressources existantes en vue de leur conservation et les projets de réhabilitation en fonction de la création de nouvelles ressources. Ces projets qui impliquaient l'aménagement d'un site ou la reconstruction totale d'un édifice furent considérés comme de "nouveaux" projets dans la perspective de l'étude de leur cycle de vie.

Les projets de réhabilitation en vue de la conservation d'une ressource existante comprenaient le renouvellement partiel d'une ressource (la reconstruction d'un kilomètre du pavage d'une route), le remplacement d'un élément (la toiture d'un édifice), ou encore la modification mineure d'une ressource (un panneau de signalisation ou un mobilier de parc) .

Il fallait également faire la distinction entre "entretien" et "réhabilitation". L'entretien fut défini en termes de travaux périodiques devant être entrepris sur une base annuelle ou plus fréquente (couper le gazon, enlever la neige ou planter des fleurs). L'entretien comprenait également les travaux saisonniers tels la réparation des fissures sur les routes et le rafistolage du mobilier des parcs.

On peut dire que l'entretien soutient et prolonge la vie utile d'une ressource avant que des travaux de réhabilitation deviennent nécessaires.

La réhabilitation par contre, étend ou renouvelle la vie d'une ressource par remplacement ou restauration des parties usées. C'est la combinaison de l'entretien et de la réhabilitation qui maintient une ressource tout au long de sa vie utile.

En plus de ces définitions, il fut nécessaire de faire la distinction entre les actions d'entretien qui ont pour but de corriger des défauts et celles qui ont pour but de les prévenir. L'entretien correctif est un entretien réactif réalisé en fonction d'une condition insatisfaisante (remplir les trous quand les chemins sont défoncés, réparer ou remplacer une toiture lorsqu'elle coule, remplacer le moteur d'une fournaise parce qu'il est brûlé).

L'entretien préventif anticipe les problèmes et a pour but de prévenir des problèmes majeurs en réglant les problèmes mineurs en premier (sceller les fissures du pavage avant que l'eau n'y pénètre pour l'endommager gravement suite aux effets du gel et dégel, réparer la surface d'une toiture avant qu'elle ne coule et ne cause des dommages à l'édifice et son contenu, lubrifier un moteur de fournaise pour l'empêcher de brûler).

En termes financiers, l'entretien correctif est une dépense encourue pour restaurer une ressource à un standard acceptable pour des raisons de santé, de sécurité, de fonctionnement ou d'apparence. Les conséquences de ne pas entreprendre ces actions correctives sont généralement évidentes et ont un impact immédiat. C'est ainsi que l'entretien correctif tend à prendre la priorité dans la plupart des organisations qui ont à gérer des ressources, particulièrement si elles sont à court de financement et qu'elles ont tendance à fonctionner en réaction aux événements.

L'entretien préventif en revanche représente un investissement fait dans le but d'éviter des dépenses futures en empêchant aussi longtemps que possible qu'une ressource ne devienne inutilisable. L'entretien préventif apparaît souvent comme étant moins urgent que l'entretien correctif, et les conséquences de ne pas l'entreprendre sont moins évidentes. Bien souvent, quand les budgets sont serrés, c'est le poste de l'entretien préventif qui passe au couteau le premier. Cette stratégie qui règle un problème à court terme, aura des conséquences importantes à long terme entraînant la nécessité d'actions correctives de plus en plus coûteuses allant du double au triple de celui qui aurait prévenu le dommage initial.

En pratique, les travaux d'entretien ont souvent des bénéfices correctifs et préventifs simultanés. Par exemple, peinturer un édifice corrige les défauts existants de la surface peinturée tout en maintenant une apparence acceptable; en même temps, cette action prévient la pourriture ou la rouille. En élaborant un plan de gestion en fonction du cycle de vie pour chaque catégorie de ressource, il est important de reconnaître les effets bénéfiques d'un entretien préventif pour chaque type de travaux d'entretien et d'établir les priorités des travaux et des bud-gets en fonction du meilleur rendement économique anticipé.

LES CONCEPTS ÉCONOMIQUES DU CYCLE DE VIE

La gestion en fonction du cycle de vie (cent ans pour un érable, soixante ans pour un pont, vingt ans pour une toiture en bardeaux d'asphalte), dans son sens le plus large, comprend la définition, l'acquisition, l'utilisation et la disposition des ressources. En ce qui concerne la CCN, le premier défi est la gestion de l'utilisation d'un grand nombre de ressources naturelles, d'infrastructures et de bâtiments.

Pour la plupart des infrastructures et des bâtiments, le cycle de vie est composé d'un certain nombre d'éléments. Par exemple, un pont peut avoir des bases d'appui en béton armé et une structure en acier ayant une durée de vie économique d'environ soixante ans, un tablier en béton armé d'une durée de vie de trente ans et un recouvrement en asphalte d'une durée de vie de quinze ans. Durant une période de vie utile de soixante ans et en supposant que l'on démolira le pont après cette période, l'on devrait s'attendre à remplacer le tablier une fois et l'asphalte trois fois. En plus de ces travaux majeurs, il faudra prévoir un programme d'entretien préventif et des travaux de réhabilitation mineurs. Pour ce pont, un programme annuel de travaux préventifs comprenant le nettoyage, des retouches à la peinture de la structure en acier pour minimiser la corrosion et un cycle de réhabilitation à tous les dix ans de décapage au jet de sable et de peinture pourrait représenter un programme normal visant à maintenir la structure en acier en bonne condition tout au long de la vie utile du pont. En l'absence d'un tel programme d'entretien, on doit s'attendre à ce que la structure en acier rouille et se détériore au point où, si une action corrective n'est pas entreprise, la structure deviendra non sécuritaire à la moitié ou aux deux-tiers de sa vie normale et nécessitera des travaux majeurs de réparation qui coûteront de deux à trois fois l'ensemble des coûts d'un programme d'entretien préventif et d'une réhabilitation périodique.

La clé d'un programme économique et efficace de gestion des ressources en fonction du cycle de vie réside dans la mise en oeuvre de travaux appropriés effectués au moment opportun, i.e. ni trop peu et trop tard, ni trop et trop tôt. La CCN a donc décidé d'élaborer une stratégie de gestion de ses ressources en fonction d'un programme d'entretien préventif et de réhabilitation qui les protège des défaillances majeures. La bonne nouvelle, c'est que les travaux d'entretien réalisés en fonction de standards appropriés ne font pas que protéger les apparences, mais ils sont également le moyen de gestion le plus économique. En d'autres mots, le fait d'attendre qu'une ressource soit rendue au point d'avoir besoin de travaux pour des raisons de sécurité ou de santé ne fait pas de sens sur le plan économique. On pourrait aller jusqu'à dire que "vous devrez payer davantage si vous ne payez pas à temps!" un peu comme c'est le cas avec nos cartes de crédit.


ANALYSE DE LA CONDITION DES RESSOURCES ET PROJECTIONS POUR LES BESOINS D'ENTRETIEN ET DE RÉHABILITATION

Au cours de l'année 1989 et 1990, plus de <R> 5 000 ressources de la CCN ont été inventoriées et analysées en fonction de leurs besoins d'entretien et de réhabilitation. Les informations recueillies ont été introduites dans une base de données du programme LOTUS 123. Des estimés de coûts de travaux d'entretien et de réhabilitation pour chaque élément ont été préparés par les professionnels de la Commission et par des experts-conseils.

Chaque intervention a reçu un degré de priorité.

pas de travaux de réhabilitation nécessaires avant au moins huit ans;

pas de travaux de réhabilitation nécessaires avant quatre ans, mais nécessaires d'ici trois à huit ans;

travaux de réhabilitation nécessaires d'ici quatre ans; pas de détérioration majeure de la structure apparente; possibilité d'éviter des travaux majeurs par une réhabilitation effectuée à temps;

travaux de réhabilitation nécessaires d'ici quatre ans; la ressource a déjà dépassé le point d'attente pour une intervention optimale; les travaux sont nécessaires pour éviter une situation d'urgence en fonction de la santé et de la sécurité; une intervention à ce stage permettra d'éviter le remplacement ou l'abandon complet de la ressource;

la ressource a atteint le point ultime de sa vie économique et on recommande sa démolition. Cette catégorie n'est utilisée que pour des ressources dont la CCN peut disposer sans nécessité de remplacement ou de restauration comme c'est le cas pour les propriétés historiques.

Depuis ce temps, c'est sur la base de l'information recueillie et sa ré-évaluation annuelle que les responsables de la CCN établissent chaque année le programme de travail pour l'ensemble des ressources dont l'organisation est responsable.

Le programme informatisé gère une première tranche d'information concernant plus de 5 000 ressources et prévoit les travaux d'entretien et de réhabilitation pour une période de cinq ans à partir de l'année en cours. Ce programme quinquennal d'investissement en capital est le premier pas franchi par la CCN pour créer la base de données qui contiendra toutes les informations sur le cycle de vie de chacune des composantes de toutes les ressources naturelles, bâties de même que les infrastructures que doit gérer la CCN. C'est une tâche importante qui demandera de nombreuses années de travail. Les responsables de la CCN sont convaincus qu'un tel outil de gestion favorisant l'entretien et la réhabilitation sont une nécessité dont l'organisation ne pourra plus se passer.